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?律師觀點 | 完善突發公共衛生事件預警機制的思考和建議
來源:  2020-02-21 15:32:21

庚子年春節突發新冠肺炎疫情,整個國家一下安靜下來。在我們為湖北疫區的同胞加油鼓勁、為奮戰在一線的英勇無畏的醫護人員致敬的時候,我們也有必要反思一下事情為什么會發展到這種程度。我們在總結非典經驗教訓之后設計的重重防線哪里出了問題?難道這只是個別管理者的失職或者個別專家的判斷錯誤?李文亮醫生之所以引起舉國上下的關注和討論不僅是因為他的善良、勇氣和獻身精神,恐怕還有廣大民眾對現行疫情防控機制不滿情緒的另一種釋放,而李文亮之所以被賦予的“吹哨人”的稱號,直指的正是疫情防控機制的前哨陣地——預警機制的嚴重缺失。本人利用假期和停工期間,分析對比了與公共衛生事件預警機制有關法律、行政法規、部門規章和相關的規范性文件,有以下幾點粗淺的思考,與大家共同討論。


一、公民對公共衛生事件預警信息的知情權


沒有人會質疑新冠肺炎疫情是一個突發的公共衛生事件,那么依據2019年5月15日修訂后施行的《中華人民共和國政府信息公開條例》(第711號國務院令)第二十條第十二項行政機關應當主動公開的政府信息包括“突發公共事件的應急預案、預警信息和應對情況”;此項內容在修改前是該條例第十條第十項,修改后擴大了實施公開的主體和內容。該條例第二十三條規定了“政府公報、政府網站或者其他互聯網政務媒體、新聞發布會以及報刊、廣播、電視等途徑予以公開”;第二十六條規定了“屬于主動公開范圍的政府信息,應當自該政府信息形成或者變更之日起20個工作日內及時公開。法律、法規對政府信息公開的期限另有規定的,從其規定”。按照這幾條的規定,本次新冠肺炎作為突發公共衛生事件屬于行政機關應當主動公開的事件種類,而“預警信息和應對情況”則屬于應當公開的內容。武漢市民完全有理由相信政府會及時公開預警信息,可以讓大家提前預防。但為什么他們直到封城都沒有見到政府公開的“預警信息和應對情況”呢?在這里我們還是要先了解一下我國現行的突發公共衛生事件的預警機制是如何運作的。



二、預警機制的法律現狀


預警機制,從文義理解就是預先的警示制度,是為了提前預防事件升級惡化。及時準確的預警信息會避免或者減少危害的發生,就象我們常說的防災勝于救災一樣。我們先從現行的法律法規和規范性文件中梳理出預警機制的存在形式和具體運行規則。


首先,從法律層面,《中華人民共和國傳染病防治法》第十九條規定“國家建立傳染病預警制度。國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府根據傳染病發生、流行趨勢的預測,及時發出傳染病預警,根據情況予以公布。”第三十四條、第三十五條規定了傳染病疫情監測、“預警信息”的“內部通報”和“毗鄰政府通報”制度。《中華人民共和國突發事件應對法》第三章“監測與預警”共十一條規定與此有關,其中第四十條建立了“預警信息的匯總分析、會商評估制度”和“向上級政府報告”、“毗鄰或者相關地區政府通報制度”;第四十二條建立了預警級別,按照突發事件發生的緊急程度、發展態勢和可能造成的危害程度分為一、二、三、四級;第四十三條規定了縣級以上人民政府在“可以預警的自然災害、事故災害或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時”應當“根據有關法律和行政法規和國務院規定的權限和程序,發布相應級別的警報,決定并宣布有關地區進入預警期”。


其次,從行政法規層面,《突發公共衛生事件應急條例》第十四條規定了縣級以上人民政府應當建立和完善突發事件監測與預警系統,并對系統的運行負責,第十五條規定了監測數據的分析評價和“對早期發現的潛在隱患以及可能發生的突發事件,應當依照本條例規定的報告程序和時限及時報告”的制度。


再次,依據《突發事件應對法》第十七、十八條和《傳染病防治法》第二十條的規定制定的《國家突發公共事件總體應急預案》《國家突發公共衛生事件應急預案》“具體規定突發事件應急管理工作的組織指揮體系與職責和突發事件的預防與預警機制、處置程序、應急保障措施以及事后恢復與重建措施等內容”,從而用于“地方人民政府和疾病預防控制機構接到國務院衛生行政部門或者省、自治區、直轄市人民政府發出的傳染病預警后,應當按照傳染病預防、控制預案,采取相應的預防、控制措施。”《國家突發公共事件總體應急預案》總則第三部分“運行機制”中將“預測與預警”程序放在“應急處置”之前,并要求“根據預測分析結果,對可能發生和可以預警的突發公共事件進行預警”;《國家突發公共衛生事件應急預案》第3部分“突發公共衛生事件的監測、預警與報告”中的3.2項規定“3.各級人民政府衛生行政部門根據醫療機構、疾病預防控制機構、衛生監督機構提供的監測信息,按照公共衛生事件的發生、發展規律和特點,及時分析其對公眾身心健康的危害程度、可能的發展趨勢,及時做出預警”。在這里還需要說明湖北省人民政府編制的《湖北省突發公共衛生事件應急預案》第4部分監測與預警中的4.2項的確落實了《國家突發公共衛生事件應急預案》第3.2項的規定,將一、二級預警設定為省人民政府或省人民政府授權的省衛生廳、有關市(州)人民政府發布預警信息,三、四級預警信息的發布由市(州)、縣(市、區)政府或衛生行政部門視情況發布。由此可見,發布預警信息的主體與《傳染病防治法》第十九條的規定已經不同。


第四,其他相關規章和規范性文件對預警制度的具體規定。本人目前還沒有檢索到針對突發公共衛生事件預警制度的專門性規章或者規范性文件,即使在與預警密不可分的《傳染病信息報告管理規范》中也只是在第四部分“傳染病疫情的分析和利用”第六條中規定了“毗鄰的以及相關地區的衛生計生行政部門,應當及時互相通報本行政區域的傳染病疫情以及監測、預警的相關信息”用以回應《傳染病防治法》和《突發事件應對法》的相關規定,并沒有關于預警工作的具體規定;《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》(衛生部令第37號)也只是規定了監測信息的分析、確證和報告制度,并無有關預警制度的相關條款和文字。


三、現有預警機制存在的問題


首先,關于預警信息發布的主體規定混亂。《傳染病防治法》第十九條規定的是“國務院衛生行政部門和省、自治區、直轄市人民政府”根據情況發出傳染病預警,并沒有規定其他人民政府可以發布預警信息;《突發事件應對法》第四十三條規定了縣級以上人民政府在“可以預警的自然災害、事故災害或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時”應當“根據有關法律和行政法規和國務院規定的權限和程序,發布相應級別的警報”;《國家突發公共衛生事件應急預案》直接就規定各級人民政府都可以“及時做出預警”,而且湖北省人民政府也是這樣制定的應急預案。另外,《信息公開條例》第二十條要求主動公布的“預警信息”和“應對情況”這兩個概念不僅與前述法律和文件中規定的概念不同,而且沒有任何一個與突發公共衛生事件有關的法律、法規或者規范性文件中出現過需要制定與預警信息有關的“應對情況”。所以,一邊是公眾望眼欲穿的信息需求和公共安全,一邊是法律規定的理解分歧導致的發布主體不明的推諉。


其次,在預警機制如此重要的情況下,居然沒有任何一個關于預警機制運作的獨立的規范性文件,也沒有預警信息發布的技術性規范,盡管《傳染病信息報告管理規范》詳細規定了上報的疾病種類和病例數量,但并沒有規定達到可以發布預警信息的確診病例、疑似病例、死亡病例的具體數量,這就使判斷公共衛生事件的“可能發生”成為一個主觀判斷,也就使“預警”在各種法律法規和文件中成為一個概念。


再次,從《傳染病防治法》對預警信息發布和上下級政府報告、毗鄰政府通報的制度設定來看,意在建立一套封閉穩健的傳染病處治體系,而《突發事件應對法》顯然更注重處理的及時和效率,把預警信息的發布權賦予了經國務院授權的各級政府,這就為各級政府及時發布預警信息提供了制度上的便利條件,盡管仍然沒有預警信息發布的具體操作規則。但是《突發公共衛生事件應急條例》(下稱條例)卻又為這個條件設定了新的條件,使預警制度出現了新的問題:


1、條例中仍然沒有關于預警信息發布主體和標準的直接規定,只是在第十一、十四、十五條中作了模糊的規定;


2、與《突發事件應對法》第四十三條對比,該條中將“可以預警的自然災害、事故災害或者公共衛生事件即將發生或者發生的可能性增大時”作為發布相應級別的警報的條件,那么條例中第十五條作為關于“監測和預警”唯一的程序性規定“對早期發現的潛在隱患以及可能發生的突發事件”顯然屬于可以發布預警的情形,但條例卻沒有明確規定這種情形可以發布預警信息,反而規定“應當依照本條例規定的報告程序和時限及時報告”,這就不僅把可以公開發布預警信息轉化為突發公共衛生事件的“報告”,而且將審查發布預警信息和審查報告的條件和程序合二為一了,這就使法律和《國家突發公共衛生事件應急預案》中規定公開發布預警信息的程序被公共衛生事件報告置換掉了。


3、條例第三章“報告與信息發布”第十九條第三款第一項應當向國務院衛生行政部門報告的內容確實規定了“可能發生傳染病暴發、流行的”情形,但這種“可能”的情形卻是與“發生”的情形一并列舉的,也就是說,該項規定的“發生或者可能發生”均屬報告內容,均做同等程序和條件的審查。這就使預警信息發布的前提條件“可能性”極易混同為“確定性”,從而增加發布的審查義務,錯過了可以提前預警提前預防的最好時機,讓病毒再一次跑在了人類的前面。


4、條例第二十二條規定的“接到報告的地方人民政府、衛生行政主管部門依照本條例規定報告的同時,應當立即組織力量對報告事項調查核實、確證,采取必要的控制措施,并及時報告調查情況”與《突發公共衛生事件與傳染病疫情監測信息報告管理辦法》第二十二條對已經發生的公共衛生事件與傳染病疫情現場調查的程序和標準是一致的。所以,用審查已經發生疫情的確證標準來審核可能發生疫情的成立條件,顯然過于苛責預警成立的條件了。這也許正是某些專家以“沒有足夠證據證明存在人傳人”的借口的法律出處吧。


5、無論從《傳染病防治法》《突發事件應對法》還是兩個應急預案,都將這種突發疫情的處置機制分為監(預)測、預警、報告、處置以及恢復與重建,也就是說,預警之后才是報告,報告之后就按照突發事件直接進入應急處置階段了,科學合理的運行程序是預警和處置之間必須還要再有一個報告程序,但依據條例第十五條的制度安排,監測、預警之后直接就進入了應急處置程序,顯然架空了預警制度。


第四,以上所有的法律、行政法規和部門規章沒有一個條款涉及對未能及時發布預警信息的處罰,我們可以從另一個角度反過來思考,一個沒有設定任何責任的制度會有人重視嗎?



四、對完善預警機制的幾點建議



1、一定要先解決部門立法和關門立法的問題,《信息公開條例》《傳染病防治法》《突發事件應對法》存在的沖突和分歧嚴重影響法律的權威和對社會秩序的管理。


2、將公共事件的預警機制單獨立法,明確發布預警信息和應對方法的程序,明確發布的主體、條件、時間和法律責任。


3、明確發布預警信息的技術規范,降低主觀判斷的作用,科學組建論證專家隊伍,適當考慮首報單位專家的介入,給予首報單位醫護人員與其他專家平等參與論證的機會。


以上是本人從這次疫情中對預警機制的一些觀察和思考,由于時間匆忙,材料有限,更是由于受專業能力的局限和隔閡,難免淺陋甚至錯誤,但如果能夠讓預警機制真正蘇醒,讓嘹亮的哨聲在下次災難來臨之前早點響起來,避免下一個李文亮醫生的遭遇再次出現。


值得高興的是,在本文結稿時習近平總書記剛剛主持召開中央全面深化改革委員會第十二次會議,并作了“完善疫情防控體制機制,健全國家公共衛生應急管理體系”的重要講話,指導我們總結經驗、吸取教訓,完善和健全相關制度。是文以賀!愿我們早日打贏疫情防控阻擊戰,愿法治護佑祖國破浪向前!


來源:中國律師網

作者:蘇華偉 河南沐天律師事務所


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